涉诉信访的程序性设计

　　涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予受理的案件要求起诉，也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审；既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。
　　在我国建设社会主义法治社会的进程当中，只有将涉诉信访纳入到国家的司法体制当中，实现涉诉信访的程序化，才能够真正发挥司法体制与信访制度的应有效能。从我国现在的国情来看，涉诉信访程序化的重要意义不仅在于它能为法治建设提供一个相对稳定的外部环境，更在于通过这种程序性设计，使民众与行政司法人员形成一种法律意识，为社会主义法治的最终实现进行意识积累。
　　涉诉信访作为信访的最主要方式，它与信访是一脉相承的。在对涉诉信访进行程序性设计之前，我们有必要对我国的信访制度有个总体性的把握。

　　一、法律转型时期的信访
　　　　　　　　　　——保障下的规制

　　在新中国的发展历程中，信访制度按照中国政法大学副教授应星的概括分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三个阶段 。第一个阶段是建国之初，信访制度作为一种常规制度，它论证了共产党政权的合法性。信访制度通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”实现的意识形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。 信访制度的第二个阶段是在文革之后，新一代领导人为了尽快确立政权合法性的需要，将信访制度作为发现冤案，“拨乱反正”的一把利斧。
　　信访制度经历的第三个阶段是当今中国的法律转型时期。法治已经成为国家司法体制改革的目标，越来越多的问题被当作法律问题而不是行政问题解决。与此同时，经济体制改革的初步成型，使吏治问题重新凸现出来，党政腐败问题让当今政府感受到了民众对政府信任逐渐降低的危机，新时期的信访具有了一种报警功能和政府缓冲功能 。信访制度既是民众在穷尽其他一切救济之后的底线 ，也是政府给与百姓的一线曙光。在国家经济与法制转型的阶段，面对一系列新出现的问题和矛盾，在行政与司法体制尚不十分完善的情况之下，政府需要通过信访制度缓冲自己的压力，让矛盾消解到让人民可以谅解的程度。
　　随着大量的上访人群涌向中央，导致中央不堪信访重负。于是，国家高层要求地方各级机关将“矛盾消灭在基层”。国家赋予了地方解决问题的主动权，可是这样一来所付出的代价是自行承担政策风险，并处理实际问题。地方机关对信访所反映出来的问题往往是“报喜不报忧”，大量的信访信息在官僚体制内部被消化，信访失去了它应该有的效能。
　　正是在这样的社会背景之下，国务院颁布了新的《信访条例》。在《信访条例》中，明确规定了对信访方式的限制及其违反后的责任，并更加明确了行政机关受理信访的范围和期限。在《信访条例》的规定中，我们可以明显地感觉到政府在保障信访权利的同时对信访秩序的规制。与之相呼应，涉诉信访的程序化势在必行。

　　二、涉诉信访程序化的困境
　　　　　　——在制度和意识之间

　　（一）地方组织的人格化与民众的“青天意识”、“臣民意识”
　　我国地方政治的一个显著特征就是组织的人格化。民众往往将某一职位的人完全等同于某组织或机构。 以一个县城为例，县党委书记绝对处于县领导班子的核心地位。其次是县长，其他党委成员等等。在这种横向的地方权力结构当中，法院并不具有实质的独立地位。另外，在法院内部的权力结构当中，审判人员也受到院长及其他领导的影响和制约。这样的权力结构难怪老百姓对案件有意见就找县领导，找法院院长了。
　　地方组织的人格化是导致涉诉信访的一个外因。与之相对应的内因是我国民众的“青天意识”和“臣民意识”。 在传统中国民众的眼中，清官铁面无私，为民伸冤的。但是像包公，海瑞一样的清官都身在朝中或级别很高，因此，只有通过上访才能找到。清官抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。 在政治要求方面，人们都会对法定的程序表示认同，但是，如果自己正遇到了困难，就会习惯于用攀亲戚，拉关系请客送礼等方式解决自己的事。故而在人们的习惯行为方式与政治要求之间存在着深刻的矛盾。 在“青天意识”的另一面，中国下层民众存在一种“臣民意识”：既惧怕权力，又有亲近权力的欲望。 具体到涉诉信访问题上来时，一方面人们希望司法机关接受自己的意见，借用程序来保障自己的权利；另一方面，人们又希望通过关系或者领导来简化程序，通过捷径解决自己的问题。人们这种矛盾的心理，使涉诉信访的程序化陷入两难的境地。如何既通过程序规范人们的信访行为，又使人们不想去规避这种程序，成为涉诉信访程序化的关键问题。

　　（二）科层制与极端上访
　　科层制是1949年我国形成的一种独特的制度，一方面，科层组织取代了或废弃了各种传统组织，将政府集权与行政集权于一身； 另一方面，科层组织的各种理性化的规范程序又未能充分发育起来。由于政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大，却又缺乏高效的、规范的治理技术，所以，政府总有应付不完的紧迫问题。就此，拖延成为了政府应对信访的一种准制度化机制。
　　国家机关的拖延，使得群众信访的成本大大增加，很多上访者为此而中途退却，放弃上访；而另一部分人在纠缠很长时间后，以极端的上访行为引起了国家的注意，其问题被国家认定为严重，非解决不可。在信访实践中，国家机关形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。 为了解决国家机关的拖延问题和极端上访问题，新《信访条例》明确规定了处理信访案件的期限以及对信访方式的禁止性规定。与之相呼应，如何建立涉诉信访的快速解决机制和案件识别机制就成为涉诉信访程序化的根本性问题。

　　（三）金钱本位意识与信访营利组织
　　市场经济给我国社会传统意识带来的负面影响是金钱本位意识的蔓延。在追逐金钱的动力推动下，从前的“官本位”思想转变为“钱本位”思想。这种思想的转变对政府而言直接导致了党政腐败现象的滋生。腐败必然产生执法不公现象，既而诱发大量上访案件的发生。 金钱本位意识也促使人们为了获得金钱而采取不法手段。具体到涉诉信访问题当中时表现为专门以营利为目的的“信访服务性组织”和利用信访规避法律行为的出现。如何规制不法行为，成为涉诉信访程序化的重要问题。

　　三、涉诉信访的疏导与规制
　　　　——从“模糊”到明确

　　涉诉信访作为我国公民权利救济的一个重要渠道,必须走向程序化、法制化。正如罗素所说，一个现代社会,对于法律和秩序的需要是基本的,只有依靠法治和秩序才是通向稳定、自由、和谐以及真正长治久安的根本。现在，涉诉信访的合法性可以说是一种模糊的状态。虽然国家可以通过信访“密切联系群众”，群众也可以通过它“反映问题，要求解决问题”。但是国家通过在实践斗争中发展起来的禁闭、收容遣送、强制劳动等配套措施却给他设置了太多的功能障碍。
　　权利是有界限的，但是这种界限应当是法律明确规定的，涉诉信访的程序化正是要与新《信访条例》相呼应，让涉诉信访的合法性从模糊变为明确。如我们在第二个问题中所述，涉诉信访现今主要面临着三个困境：即如何既通过程序规范人们的信访行为，又使人们不想去规避这种程序；如何建立涉诉信访的快速解决机制和案件识别机制；如何规制不法行为。下面我们就结合这几个问题，谈几点建立健全涉诉信访程序的看法。

　　（一）涉诉信访的非诉讼性程序
　　涉诉信访的非诉讼性程序是一种诉讼前对信访人进行疏导或者诉讼后对信访人回访的程序。它是诉讼程序得一种配套程序。主要包括信访首问责任制、领导接待日制、重大缠诉案件回访制和信访信息联网、分流制。
　　1.信访首问责任制
　　信访首问责任制是指信访群众在司法机关询问的第一个司法机关工作人员，必须把群众带到具体办案人面前，不得以任何借口搪塞，不能让群众跑来跑去。
　　2.领导接待日制
　　领导接待日制是指司法机关的相关领导，应当在本机关的信访部门轮流值班，每个领导的接待日在时间上应当固定，并应当让信访人知晓。领导有特殊情况的，接待日可串不可占；在接待形式上增加特别接待、随时接待、预约接待，对告急访、集体访、举报案件和偏远山区群众来访，则不受时间限制；对重大、热点案件通过专案处理；。 另外，领导在接待信访过程中，可以逐案填写督办卡和受理卡，确定办结期限。对逾期没有结案的，给与相关人员一定的行政处分。 信访群众可以拿着受理卡随时到案件处理机关询问处理情况。领导接待日制符合信访人有事找领导的心理，避免了随时接待中影响领导正常工作的弊端，同时也为信访案件的快速解决提供了制度上的条件。
　　3.信访信息联网、分流制
　　信访信息联网制是指国家信访部门应建立一个全国信访信息网络系统,形成上下互动、统一管理、资源共享、公开透明的信访工作格局。信访部门应当将信访信息等录入网络系统，在条件允许的地方，信访受理部门也可以建立信访工作网站网页,及时发布信访信息。公民要参与信访,直接在网站上进行登记,填写表格即可,不用再亲自写信或走访，节省了人力和物力。
　　与信访信息联网制相配套的是信访信息分流制，司法机关的信访部门在受理信访案件时必须进行严格审查不得简单移交，在受理信访后15日内，对不同情况要分别处理：（1）对于不属于本部门管辖的案件应当及时通知相关部门，并告知信访者有权受理的部门；（2）对于信访中涉及司法机关人员违法乱纪行为的，司法机关信访部门必须受理，不得推诿给其他机关；（3）对于信息系统中记录的多次上访的，应当查清事实和理由，根据情况进行信访听证或者说服教育（4）信访部门应当对信访信息进行初步审查，对明显不真实的或者明显带有诬陷性的案件在移交有关部门时应当予以说明。
　　4.重大缠诉案件回访制
　　对于当事人缠诉的案件，法院在进行受理后，应当及时回访当事人，对其进行说服教育。对于一些存在申诉上访可能的改制企业职工安置中出现的纠纷案件、土地流转纠纷案件、强制拆迁等案件，承办法院在案件宣判后也应当及时回访当事人。
　
　　（二）诉讼性程序
　　1. 审判过程及判决结果的说理性
　　我国司法改革的目标是要建立起“判决—执行”的审判模式。但是执行的有效性必须建立在判决的充分说理基础之上，对于习惯了 “说理—心服”型审判风格的民众而言 ，审判过程及判决结果的充分说理是减少信访，有效执行的的关键。
　　2.风险告知制度
　　风险告知制度是指法院在案件审理之前或者在立案时告知当事人诉讼中存在的风险以及相应的不利后果，从而减少当事人因不了解法律程序而“吃亏”，最后不服判决的情况发生。分险告知制度中告知内容主要包括：诉讼时效；诉讼请求不当；不按时交纳诉讼费；不按时参加庭审；不能提供充分有效的证据；过了举证期限提供的证据；申请审计、鉴定、评估的问题；一方当事人下落不明；无足够的财产提供执行等9方面存在的风险和后果 。风险告知的方法可以是口头告知，也可以通过向当事人发放“诉讼须知”、“举证须知”、“风险告知”、“申诉指南”等资料形式让当事人了解诉讼程序。
　　3.重大、疑难、多次上访听证制
　　对于一些重大疑难的涉诉上访案件，法院可以组成信访听证小组进行听证，听证主持人依据事实和法律，向当事人解释事实中的合法与不合法的成分，引导当事人分清责任并做好说服教育工作；对于当事人提出的涉及到诉讼程序以外的要求，法院也可以邀请人大或者行政机关人员共同解决，以达到彻底解决信访问题的目的。信访听证具有选择性、教育性、程序性、民主性等特点，听证是化解信访人对信访部门产生的抵触情绪的重要途径，因为听证在于“听”，不仅是主持人听，而且信访人也在听，各方均有平等的发言机会。这样，在信访部门的主持下，信访人把问题讲清楚，有关部门参与解答，现场办公，促成了信访案件的解决。
　　4.对申诉、再审的限制
　　涉诉信访对司法体制构成的最大威胁就在于公民利用申诉权无休止地申请再审。一旦再审次数增多必将破坏司法的权威性。加之我国再审的标准和程序模糊，在遭到拒绝或者判决对自己不利的情况下，当事人就会产生受到不公正裁判的感觉，从而导致当事人的不断上访。因此，必须对申诉权加以规制，对再审标准和程序进一步加以明确，增强再审的透明度，只有这样才能使再审程序真正起到纠错的目的，使程序正义与实质正义融为一体。
　　申诉权与再审具有一定的内在联系，申诉权与再审的设置都是为了防止重大司法错误出现。申诉增多有可能破坏审判的合法性，减少社会对司法的信任度。但也要看到，申诉本身也是对法院审判合法性的一种有力证明，申诉权是审判权得以成立的一个前提条件。因此，对申诉权的限制应当通过对再审标准和程序的明确来实现。具体包括以下几个方面：
　　（1）受理再审的法院。再审案件应由再审案件原审法院的上一级法院受理，（形式上的正义摆脱地方保护）最高人民法院终审裁判的再审仍由其本院受理。因此，再审程序的审级应为中级人民法院以上的法院，按照人们的思维惯性，即使上一级法院依法作出维持原审裁判的裁判，也比原审法院自己作出更加具有说服力，当事人也更加容易接受。
（2）再审次数。我国现行的三大诉讼均未对再审次数做出明确规定，这就给当事人上访提供了制度上的空间。如前所述，如果再审案件均由做出生效判决法院的上一级法院来审理的话，就不会存在地方性的制约。只要是按照严格的程序进行，我们就没有理由认为依再审程序作出的裁判是一个“错误”的裁判。因此，再审判决应当是终审判决，再审只有一次。如果再审后当事人再进行申诉，法院就应当予以驳回。也就是说，在审后当事人即丧失申诉权。
　　（3）再审审查。为防止再审程序的滥用，为增强再审受理标准的透明度，应设立再审前听证程序，由有经验、与案件审理无利害关系的法官并邀请专业人士组成再审案件审查小组，实行审前听证制度，然后根据听证情况提交法院审判委员会决定是否再审。
最后，还应当明确规定，不得以营利为目的从事信访服务行为；不得以涉诉上访或者雇用他人进行涉诉上访为手段，进行非法获利。上述行为一经发现，由司法机关没收非法所得，并处以非法所得1-5倍的罚款。